北京总体规划绘20年蓝图：“增减建”治理大城市病

2017年9月29日，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》全文发布。

据了解，此次规划强调了北京作为首都，“政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心”的四个中心定位，同时划定了北京的城市发展新目标——“要立足北京实际，突出中国特色，按照国际一流标准，坚持以人民为中心，建设国际一流的和谐宜居之都”，并从创新、协调、绿色、开放、共享五个方面建立了42条指标组成的评价指标体系。

同时，规划明确了2020年、2035年、2050年三个阶段性目标。到2035年，北京初步建成国际一流的和谐宜居之都，“大城市病”治理取得显著成效，首都功能更加优化，城市综合竞争力进入世界前列，京津冀世界级城市群的构架基本形成。

国务院对此次规划的批复指出，新版北京总规“注重长远发展，注重减量集约，注重生态保护，注重多规合一”，符合北京市实际情况和发展要求，对于促进首都全面协调可持续发展具有重要意义。因此，规划如何围绕“四个注重”，引领北京城市发展的“增”、“减”、“建”问题，成为关注焦点。

首都经贸大学特大城市发展研究院副院长蒋三庚认为，此次规划深刻领会了中共中央对北京城市发展的要求精神，制定了涉及人口问题、城市建设问题、环境问题、产业问题、城市管理问题等城市规划建设的各个方面的规划意见，多规合一的全面性得到了很好体现。

减：控制规模，疏解功能

蒋三庚认为，作为北京首份“减量”总体规划，如何有序疏解核心城区非首都核心功能，是此次规划关注的核心重点之一。

规划提出，围绕疏解非首都功能这一“牛鼻子”，北京将大力调整空间结构。北京市规划和国土资源管理委员会总规划师施卫良表示，规划将城市空间结构最终确定为“一核一主一副，两轴多点一区”。这一调整主要是为了更加突出首都功能、疏解导向与生态建设。

其中，“一核”指的是首都功能核心区，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心功能的核心承载区。“一主”指的是中心城区，即城六区。“一副”指的是北京城市副中心，是北京新两翼中的一翼。另外，“两轴”指中轴线及其延长线、长安街及其延长线。“多点”是位于平原地区的顺义、大兴、亦庄、昌平、房山5个新城。而“一区”，是指生态涵养区，包括门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆5个区，以及昌平和房山的山区。

此外，在蒋三庚看来，另一个重要的“减法”，是包括人口和建筑用地面积在内的城市规模的控制。

北京市相关负责人在规划发布会上表示，要缓解困扰北京多年的“大城市病”这一顽疾，先要转变发展思路，切实减重、减负、减量。新版总体规划以资源环境为硬约束，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”。

其中，第一条红线是人口总量上限。规划提出要坚持以水定人，将北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内，中心城区常住人口争取控制在1085万人左右。

第二条红线是生态控制线。到2020年，北京市生态控制区面积占市域面积的比例要达到73%，到2035年提高到75%。2020年单位地区生产总值的水耗、能耗、二氧化碳排放比2015年分别降低15%、17%和20.5%。

第三条红线是城市开发边界。规划提出，要实现全市城乡建设用地总量、中心城区城乡建设用地、平原地区开发强度的“三下降”。到 2020年，全市城乡建设用地规模将由2015年的2921平方公里减到2860平方公里，2035年减到2760平方公里。而中心城区则分别是910平方公里、860平方公里和818平方公里。

北京大学首都发展研究院院长李国平认为，“宜居”的实现条件是防止“大城市病”的出现“三条红线”的划定，有利于实现北京建设国际一流和谐宜居之都的终极目标。同时，在城市总体规划中体现城市增长边界、生态红线、基本农田保护线等的做法，将成为各地城市总体规划制定的范例。

增：提升服务，注重“绿色”

据上述北京市相关负责人的表述，新版总体规划更加直面城市发展和管理中的突出问题，围绕广大市民关心的就业、教育、医疗、养老、住房、环境、交通等热点难点，提出破解难题的综合方略，全面提高城市治理水平。

具体而言，在交通方面，规划提出，要坚持公共交通优先的战略，加强交通需求调控、完善城市交通路网、鼓励绿色出行，标本兼治缓解交通拥堵。2020年轨道交通里程提高到1000公里左右，2035年不低于2500公里。2035年绿色出行比例将不低于80%。

住房方面，规划要求坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，在加强需求端有效管理同时，加大住宅供地，优化住房供应结构，使更多的人实现住有所居。未来五年新供应各类住房150万套以上。其中，租赁住房将占到30%，保障性产权住房将占到21%，商品住房约为49%。

环保方面，规划提出，构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构。到2020年建成区人均公园绿地面积达到16.5平方米，新增公园绿地30处，小微绿地200处。同时，将源头减排、过程管控与末端治理相结合，全力治理大气污染，到2020年PM2.5年均浓度下降到56微克/立方米左右，到2035年大气环境质量得到根本改善。

一个明显的改动是，在规划最终版中，将此前的生态涵养发展区改为了生态涵养区。清华大学环境学院教授、中国工程院院士钱易认为，这代表规划主张更绿色、更可持续的发展，各区将坚决做不破坏环境、不破环生态、不浪费资源的发展。

在医疗教育方面，规划提出，要做到各区都有高等学校、各区都有三甲医院。

全联城市基础设施商会秘书长程林表示，规划涉及传统市政交通类基础设施、海绵城市为代表的水资源管理类基础设施、空气治理等环境类基础设施和绿色能源利用开发基础设施等多个领域，体现了北京城市功能追求和发展方向的转变。

程林认为，一直以来，城市基础设施的发展速度，难以匹配城市人口集聚速度和城市规模发展速度，使得城市公共服务的供给处于相对不足的状态。此次规划的相关表述，代表着未来北京将会迎来基础设施建设的全面提速。

建：京津冀世界级城市群

与之前相比，此次北京总体规划的另一大亮点，是其首次将支持京津冀协同发展作为单独部分呈现。

规划提出，建设以首都为核心的世界级城市群，实现北京城市副中心和雄安新区“两翼”比翼齐飞。一方面，高标准建设北京城市副中心。另一方面，携手津冀两省市推进交通、生态、产业等重点领域率先突破，加强京冀、京津交界地区管控。同时支持北京市属学校、医院到雄安新区合作办学、办医联体；支持部分在京行政事业单位、总部企业、金融机构、科研院所等向雄安新区有序转移。

北京市发改委副主任、新闻发言人李素芳指出，规划的五大安排之一，就是要在京津冀协同发展的大格局下来谋划人口调控工作，建设以首都为核心的世界级城市群，在基础设施、产业发展、生态建设、城镇体系等方面率先突破，加强跨省市交界地区统一规划、统一政策、统一管控，推进京津冀协同发展，主动对接雄安新区建设，引导人口在更大区域空间有序流动。

李国平指出，京津冀地区不缺特大城市和超大城市，但缺乏城市之间的紧密联系。要实现京津冀协同发展，这些地区在产业合作、基础设施互联和环境联动治理等方面，都还需要进一步的协同，这也对各地城市发展规划提出了要求。

他表示，首都的发展是京津冀协同发展的一个重要组成部分，一定程度而言，京津冀协同发展纲要是北京城市总体规划的上位规划。在京津冀协同发展纲要中，已经规定了北京在下一阶段要做什么，而北京城市总体规划则更加具体规定了如何实现纲要赋予北京的任务，以及怎么在京津冀城市群发展过程中，突出北京的核心作用。

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