重庆地票孤独试验7年：350亿城市资金反哺农村

导读

“十三五”期间在确保18.65亿亩耕地红线不被突破的同时，新增建设用地为3256万亩。这意味着，新增建设用地的来源，更多需要在“存量”土地上寻求突破。

2008年以来重庆进行的地票试验，恰好给上述难题提供了可突破的方向。尤其值得一提的是，以地票为桥梁，建立了远距离、大范围的城市反哺农村通道。来自重庆方面的地票累计交易数据显示，相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺了350多亿元的资金。

52岁的邹友谊直到现在都不知道，5年前他的宅基地复垦后，节余出来的382平方米用地指标最终流向何处。

但这半亩多土地，却为他增加了8.2万元收入——按照2011年当地农民年均收入计算，要劳作12年才能赚到这些钱。

邹友谊所在的重庆市涪陵区珍溪镇洪湖村，大多数村民皆因包括宅基地在内的建设性用地复垦，而获得了数额不等的“财产性收入”。记者获得的资料显示，2011年至2012年，这座距离涪陵主城区1小时车程、重庆市区4小时车程的偏远乡村，当地村民通过116亩闲置建设用地复垦，共获得“补偿”价款近1500万元。

事实上，邹友谊的收入变现，仅是重庆地票交易制度的一环。所谓地票，是指将农村用地指标转移到城乡规划建设区域使用的一套土地改革方案。

根据《国土资源“十三五”规划纲要》，“十三五”期间建设用地总量得到有效控制，在确保18.65亿亩耕地红线不被突破的同时，新增建设用地控制在3256万亩。

国家发改委发展规划司城镇化推进协调处调研员王俊沣对记者表示，这意味着，新增建设用地的来源，更多需要在“存量”土地上寻求突破。

2008年以来重庆进行的地票试验，恰好给上述难题提供了可突破的方向。同时，以地票为桥梁，建立了远距离、大范围的城市反哺乡村通道。

地票来源于农村尤其是边远山区的农村，而落地于城镇。根据重庆官方提供的数据：截至2016年5月上旬，整个重庆市的累计交易地票17.7万亩、353.4亿元，相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺了350多亿元的资金。

建设用地城乡“双增长”

地票，可以理解为将包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等闲置的农村集体建设用地，经过复垦并由土地管理部门验收后，所产生的“新增”建设用地指标。

而通过交易，获得地票者可在重庆市域范围内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，转为建设用地。

重庆农村土地交易所执行总裁童代志对记者表示：“地票是农村建设用地市场有偿退出的市场化制度，同时让偏远地区的农民也享受到城镇化进程而带来的福利”。

进一步讲，通过农村建设用地建设减少与城镇建设用地增加挂钩，在保护耕地和扩大地方建设用地指标的同时，发现农村建设用地价值、增加农民财产性收入。

实行地票改革的背景之一，源于重庆农村人口外迁，但建设用地猛增的反常现象。

据统计，从1997重庆设立直辖市到2009年，重庆市农村户籍人口减少5%、常住人口减少31%，而同期农村户籍人口人均建设用地由148平方米上升到156平方米，增长5.4%;常住人口人均建设用地由183平方米上升至262平方米，增长43%。

重庆官方认为，这与随着城镇化进城的发展，城镇人口增加，农村建设用地减少，耕地增加的世界城镇化一般规律是相违背的。

出现这一问题，其症结在于城乡二元分割的土地制度下，进城农民工在城市要占用建设用地，其在农村的宅基地因缺乏合理的退出通道而长期闲置，造成了建设用地“双增长”格局，给耕地保护带来压力。

同时，城乡要素不流动，统筹城乡缺乏制度通道，成为制约农村土地改革的一个重要问题。而重庆的地票制度，正是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置。

这样，就把农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连了起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢。

根据重庆地票的规定，实行“先造地、后用地”的办法，地票生产过程中复垦产生了90%以上的高质量耕地，而地票落地使用时，耕地仅占征地范围的60%左右，平均省出30%左右的耕地。

截至2015年底，重庆市累计使用地票11.75万亩(复垦耕地超10万亩)，实际占用耕地7.32万亩，实现了耕地占补平衡有余。

地票交易经济账

地票交易主要有三方参与主体，一是竞买地票的使用者，以房地产开发商为主要群体;二是贡献宅基地等建设用地的农民;三是承担了媒介等功能的政府。

对地产开发商而言，地票类似一张土地市场的“入城证”：重庆新增的城镇经营性建设用地，都需要通过地票交易获得。

这意味着，地产开发商拿到地票并不等同于获得了土地使用权，要想把用地指标落实到土地上，仍然需要参加土地“招拍挂”流程。获得合规的待开发土地后，用地票申请办理转用手续，最终将地票落地为实际的建设用地地块。开发商如在土地招拍挂时未中标，可向其返还相应的地票价款。

同时值得注意的是，和其他地区相比，重庆的地票制度，增加了土地竞拍者(尤其是地产开发商)前期费用——地票交易起拍价从2008年的4万元/亩，提升到2010年的13.6万元/亩，并在2011年8月进一步调整为17.8万元/亩，2015年则保持在20万元/亩左右的水平。显而易见的问题是：这些费用如何消化和转嫁?增加到竞拍者头上是否合理?

对此，童代志称，该费用可以抵扣招拍挂后土地成交的税款，“农民通过地票交易而获得的资金，实际上是政府从新增的用地收入中分出的一部分。”

从农民角度考虑，复垦宅基地生成的地票，纯收益按85：15的比例分配给农户和集体经济组织。通过这一制度安排：重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得约10万元的收益。

尽管通过地票交易，增加了农民的财产权。但地票给农民带来的收益，远低于政府在实际成交的地块中所获得的收益。

根据重庆官方提供的数据：截至2016年5月上旬，整个重庆市的累计交易地票17.7万亩、353.4亿元——亩均成交价为19.96万元。相比而言，地产开发商在重庆主城区实际拿地费用约为亩均229万，两者之间依然存在巨大的价差。

对此，重庆方面的解释是，一块土地的招拍挂前，政府需要对土地进行整理以及进行基建，这些费用都要从土地收益中扣除。

重庆官方亦表示，地票交易不仅增加了农民的财产性收入，地票收入也成为部分贫困户实施生态移民搬迁的重要资金来源。截至2015年底，累计交易贫困区县地票13.08万亩、260.8亿元， 占地票交易总量、交易总额的75.65%、75.45%。

就政府而言，其经济效益是显性的。除依靠新增建设用地拍卖增加了财政收入外，事实上，地票制度并不会对地方财政造成压力——因为就农民而言，在推倒原有房屋并投入资金进行复垦后，即使通过了政府的验收，亦不会马上获得收益。

重庆的做法是，将一批地票集中后，统一在土地交易所挂牌交易。交易成功后，农民才可以获得由土地整理而获得的财产性收入。

农村权益彻底变现

邹友谊用地票交易得来的8.2万元，在洪湖村的居民集中居住点购买了一套112平米住房，但和村里面大多数人家一样，尽管靠地票收益住进了楼房，但也难以吸引子女返乡就业。

这是重庆推进土地改革难以回避的问题：青年一代农民大多数不再选择务农为生，进城安家落户成为首选。

记者采访巴南区将天星寺镇芙蓉村学堂堡社了解到，该社40岁以下的青壮年基本外出务工，少有留在家种地的。镇里学校初中生和小学生加在一起只有78人，以前最多时曾达到上千人。

重庆市巴南区亦注意到了这个状况，作为重庆市主城9区中农村面积最大、农民人口最多、农业比重最高的区，在进行地票试验的同时，一场更加“大胆”的试验悄然推行：让农民自愿放弃土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体经济收益分配权等“四权”，并由此获得一定的现金补偿。农户退回的土地及相关权益，则由村集体经济组织通过公开竞价方式进行流转。

巴南区委书记李建春对记者表示，进行上述试验的出发点，是因为近年来随着重庆户籍制度改革，农转城人员在拥有城镇教育、医疗、住房、就业、保险等权益的同时，仍拥有农村宅基地使用权、林地和承包地经营权。

“我们认识到两个突出问题：一方面，进城落户农民缺乏进城安家资金;另一方面，进城落户农民在农村的权益却长期闲置，不能变现为资金，且土地撂荒和两头占地现象严重。”李建春称。

集体经济成员的“进与退”

2015年，巴南区将天星寺镇芙蓉村学堂堡社作为农户“四权”有偿退出试点。学堂堡社通过集体资产量化，将经评估的社集体资产1189万元量化确权给全体社员。由社集体与自愿申请、有稳定非农收入来源及其他合法住所的农户签订有偿退出协议，社集体参照重庆市地票市场价和相关征地补偿标准，分别对“四权”计价，户均获得补偿资金53.57万元。

通过公开竞价、依法流转，社集体以整体发包方式将农户退回的土地及相关权益，交予返乡的村民用于农业综合开发，向社集体支付相关费用。

记者在采访中了解到，上述制度设计的关键一环是，社集体在其中发挥了关键作用——按照法律规定，农民不能把地卖给城市资本，只能退给集体，由集体转让给城市资本，这样就和土地承包法规定内容保持一致。

但根据目前的制度设计，巴南的模式只考虑了集体经济组织成员的“退出”，没有考虑“进入”问题。伴随着城镇化进程，村集体成员逐步减少，最终集体经济组织以何种方式存在、剩余集体资产如何进行经营管理等都没有明确的法律规定。

而重庆市梁平县则对上述问题有了进一步的探索。与巴南区相比，梁平县距重庆主城区较远，农业比重高，社会资本投资意愿相对较弱。

所以，梁平县的做法和巴南存在细微差别：农民自愿退出全部或部分土地承包权、宅基地使用权、林权，仍保留集体经济组织成员资格及其它权益。

除此之外更大的变化是，梁平在巴南的基础上更进一步探索了集体经济组织成员的“进入”问题。

作为个人投资者，梁平县仁和村农民首小江以“农迁农”的方式，在义和村村民代表大会表决同意的前提下，缴纳3000元“入户费”，将户口迁到义和村，村集体以“其它承包方式”将土地发包给投资人首小江。

目前“四权”退出的探索，还局限于小范围内，主要是承担“四权”退出的资金来源问题。根据试点测算，一个人彻底退出“四权”，大约可以获得15万收益。但是需要地方财政先期垫付给农民，若大范围实施，地方财政压力很大。

巴南区委书记李建春说，“现在的做法是，和社会资本结合，有需求的退出。”

孤独的地方试验

重庆地票试验多年后，一项地方性法规出炉：《重庆市地票管理办法》，标志着探索多年的地票制度进入更加制度化阶段。

重庆地票试验尽管获得业内肯定，却始终未在全国推开，被当地一位学者形容为“一个孤独的试验者”。

“实际上，类似于重庆的地区，如云南、贵州等地，均具备推行地票的条件。”上述学者称。

上述人士进一步指出，满足地票交易需要几个条件，第一，该地区的土地进行了“确权颁证”;第二，该地区拥有农村土地交易所，如重庆土交所由国务院批准成立;第三，该地区的偏远乡村拥有大量闲置的宅基地。

而记者亦获悉，鉴于地票制度对重庆偏远农村带来的实际经济收益，云南曾希望将该省的地票放到重庆土交所进行交易。

尽管高层未明确表态复制推广“地票”经验，但从2015年11月2日国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》来看，地票模式已经通过另一种方式扩大了试验范围。

上述《方案》提出，“按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、地票等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”

目前，国土资源部积极支持开展贫困地区增减挂钩节余指标交易，四川、贵州等地已经有了挂钩指标在省域范围内交易的案例。从其运行原理看，与地票完全一样。鉴于此，地票制度实际已经扩大了试验范围。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，地票是否有效配置土地资源值得探讨。在他看来，地票价格并不能反映复垦地块的真实价值。由于产生地票的村庄与市区的距离不同，复垦耕地的质量也不同，因此每亩地的地票价格应该有不同。

但在实际的交易中，却无法给出不同地票以不同的价格。只与进入流通的地票总量有关系，也与市场对地票的需求有关系。这样一来，地票市场无法反映地票的实际合理“成本”差异，也就不能体现资源配置最优化原则。

西南政法大学教授刘俊则认为，地票制度的价值在于，保护耕地的同时，让农民也能向城市居民一样，实现由房屋和土地带来的财产性收益，而这对于促进农业人口城镇化至关重要。其次，为城镇化过程中的产业转移、人口流动建立了一套“补偿机制”，比如，重庆东北生态涵养发展区定位为国家重点生态功能区和农产品主产区，就可将“地票”与整村整治工程相结合，建立市场化的耕地产能和粮食产能投资补偿机制。

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